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用好“黑名單” 呵護文明風景
閱讀提示 據(jù)《法治日報》6月17日報道，6月9日，中國大熊貓保護研究中心發(fā)布不文明行為通報稱，主播朱某某因長期利用民宿陽臺等處對該中心神樹坪基地非展區(qū)進行直播，被終身禁止進入該中心各基地參觀。而在不久前，5月3日，游客孫某某、張某、楊某因在該中心神樹坪基地發(fā)生肢體沖突等行為，嚴重擾亂園區(qū)秩序，同樣被終身禁止進入該中心各基地參觀。 該報記者梳理發(fā)現(xiàn)，一段時間以來，國內(nèi)多個景區(qū)都有將具有不文明行為的游客列入旅游不文明行為記錄（即“旅游黑名單”）甚至“終身禁入”的情形。受訪專家認為，景區(qū)將旅游違規(guī)者列入“黑名單”，或者對旅游嚴重違規(guī)者作出“終身禁入”或“永久禁入”的決定，是推進誠信旅游、文明旅游和保護名勝古跡等景區(qū)景點公物的重要手段和路徑選擇。但對游客實行“終身禁入”需要有明確的法律法規(guī)依據(jù)，應(yīng)當嚴格限制，依法謹慎使用。 對此，本期觀點刊發(fā)三篇評論文章予以討論。
實施“游客黑名單”要遵循法治思維 為懲戒游客不文明行為，2016年實施的《國家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），將游客在境內(nèi)外旅游過程中發(fā)生的因違反境內(nèi)外法律法規(guī)、公序良俗，造成嚴重社會不良影響的9種行為，納入旅游不文明行為記錄。這被業(yè)內(nèi)稱之為“游客黑名單”。根據(jù)《暫行辦法》，游客不文明行為記錄形成前，應(yīng)經(jīng)旅游不文明行為記錄評審委員會評審?fù)ㄟ^，記錄信息保存期限為1年至5年，實行動態(tài)管理。 將具有不文明行為的游客列入旅游不文明行為記錄，應(yīng)該說是一種有效的治理手段，能夠產(chǎn)生一定的震懾力，為減少旅游業(yè)中的不文明行為或不良事件，發(fā)揮了正向約束作用。然而，與每年網(wǎng)絡(luò)上曝光的“任性”游客數(shù)量相比，旅游行政主管部門發(fā)布的旅游不文明行為記錄并不多，反而是各地一些景區(qū)公布了不少旅游不文明行為記錄。對此，有不少人提出疑惑：景區(qū)在記錄旅游不文明行為時，能否對游客進行像“終身禁入”這樣嚴厲的懲戒？ 從法治角度來說，根據(jù)《暫行辦法》，景區(qū)發(fā)現(xiàn)、媒體報道或社會公眾舉報的旅游不文明行為，應(yīng)由不文明行為發(fā)生地的旅游主管部門予以調(diào)查核實，并經(jīng)旅游不文明行為記錄評審委員會評審?fù)ㄟ^之后，才能列入“游客黑名單”。這意味著，景區(qū)單方面恐怕不宜將游客列入旅游不文明行為記錄，畢竟其并不具備政府職能，也不具備行政執(zhí)法資格，以景區(qū)名義將“任性”游客列入“黑名單”的行為，應(yīng)歸于合同行為，屬于民事主體履行合同的解除、終止的行為。 “游客黑名單”制度具有記錄、公示、懲戒等功能，特別是社會公示是其發(fā)揮信用約束力的重要環(huán)節(jié)，有利于警示更多人，但也容易侵犯游客的隱私權(quán)、名譽權(quán)等。正因此，現(xiàn)實中旅游行政主管部門發(fā)布的“游客黑名單”往往不多。而景區(qū)基于其管理權(quán)和相關(guān)征信規(guī)則實施的“游客黑名單”，特別是其作出的“終身禁入”“永久禁入”等決定，與一般暫時性限制不同，因具有侵權(quán)的可能，無疑要有明確的法律法規(guī)依據(jù)才行。 2020年12月，國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人在解讀《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》時表示，所有信用措施的運用包括納入信用記錄、列入“黑名單”等，都要有國家和地方出臺的法律法規(guī)作為依據(jù)，嚴格依法依規(guī)，而不能僅僅以地方政府及部門文件就作出納入信用信息記錄、列入“黑名單”或者實施失信聯(lián)合懲戒等決定。據(jù)此，實施“游客黑名單”，也必須首先考慮是否有法律法規(guī)依據(jù)。 在全面推進各方面工作法治化的背景下，不以法治思維來實施“游客黑名單”的行為應(yīng)該受到嚴格限制。針對一些景區(qū)自行主導(dǎo)設(shè)置“游客黑名單”或者實施“終身禁入”的情形，有必要從立法層面對誰有權(quán)作出、列入范圍、列入程序及其法律后果作出明確界定，真正實現(xiàn)游客不文明行為記錄的有法可依和執(zhí)法必嚴，進一步提高旅游文明水平。
對“游客黑名單”應(yīng)當實行動態(tài)管理 文明旅游一直都是社會各方的呼吁，也是社會各界的共識。然而遺憾的是，總有人的一些旅游行為是不文明的。比如，2022年5月，游客鄭某進入中科院昆明植物研究所后，擅自打開溫室窗戶，盜挖價值12800元的珍稀植物；再比如，今年4月，6名游客在成都大熊貓繁育研究基地參觀時，向大熊貓身上吐礦泉水，向大熊貓室外活動場內(nèi)投擲物品……這些游客因為自己的不文明行為，毫無意外地被列入景區(qū)“黑名單”。 對各景區(qū)來說，無論是公共資源的保護，還是文明旅游氛圍的營造，都離不開游客的積極配合。游客人數(shù)眾多、素質(zhì)參差不齊，任由他們“自由發(fā)揮”，的確可能存在一些不可控的負面影響。景區(qū)及時推出自己的“黑名單”，則具備一定的倒逼效應(yīng)，不僅有利于保護景區(qū)名勝古跡、自然生態(tài)等的“安全”，更是對良好旅游氛圍的呵護，其積極價值與正向價值不言而喻。 《國家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》提出納入旅游不文明行為記錄的行為包括：擾亂航空器、車船或者其他公共交通工具秩序；破壞公共環(huán)境衛(wèi)生、公共設(shè)施；違反旅游目的地社會風俗、民族生活習慣；損毀、破壞旅游目的地文物古跡；參與賭博、色情、涉毒活動；破壞生態(tài)環(huán)境，違反野生動植物保護規(guī)定；違反旅游場所規(guī)定，嚴重擾亂旅游秩序行為……其中提到的“違反旅游場所規(guī)定，嚴重擾亂旅游秩序”，意味著景區(qū)所制定的旅游場所規(guī)定應(yīng)當?shù)玫阶裱?，否則將構(gòu)成旅游不文明行為。對景區(qū)來說，將違反自身相關(guān)規(guī)定的游客納入“黑名單”，具有必要性。 不過，《暫行辦法》還規(guī)定，“記錄信息保存期限為1年至5年，實行動態(tài)管理”。這意味著，所謂的“黑名單”，跟個人的征信系統(tǒng)有些類似，不是長期的，而是可以“消除”的。這樣做的目的很簡單，那就是，“黑名單”制度的主要目的其實是為了“治病救人”，那么，給“黑名單”設(shè)置必要的時間期限才更加科學。現(xiàn)在的問題是，如今一些景區(qū)對列入“黑名單”者動輒是“終身禁入”，這不符合“動態(tài)管理”的要求。“終身禁入”是非常嚴厲的處罰，需要更加科學的考量，更需要“動態(tài)管理”，有進有出，才顯得更有價值與意義，也才更加令人信服。有網(wǎng)友因此建議，如果當事游客在幾年內(nèi)沒有發(fā)生不文明旅游行為，或通過參加景區(qū)的文明勸導(dǎo)志愿活動，將功抵過，可考慮恢復(fù)其參觀某個景區(qū)的權(quán)利。 一言以蔽之，游客“黑名單”可以有，但“終身禁入”需謹慎?！昂诿麊巍钡墓π菫榱恕爸尾【热恕?，而非徹底剝奪一個人進入某個景區(qū)的權(quán)利，這背后的邊界要分清楚、底線要呵護好，唯有如此，才能營造出更加健康的旅游環(huán)境。
對不文明游客不妨暫時聯(lián)動“拉黑” 其實，自從《國家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》實施以來，景區(qū)將具有不文明旅游行為的游客列入旅游不文明行為記錄，宣布禁其進入?yún)⒂^游玩，已經(jīng)成為景區(qū)的通用管理方法。 從這幾年“游客黑名單”制度實施情況來看，不少有不文明旅游行為的游客被景區(qū)“拉黑”，但不論是被景區(qū)予以1至5年的“暫時禁入”，還是實施“終身禁入”“永久禁入”，一些不文明旅游行為仍不少見。這實際上凸顯出“游客黑名單”制度的威懾力并沒有那么強大。究其根本原因，現(xiàn)行的“游客黑名單”制度存在天然缺陷，停留在景區(qū)單打獨斗的局面，沒有形成全國景區(qū)聯(lián)動“拉黑”。 眾所周知，國內(nèi)旅游具有明顯的“一次性消費”特征，有數(shù)據(jù)顯示，目前國內(nèi)大多數(shù)旅游景區(qū)的游客重游率很低，有些景區(qū)只有1%左右。在這樣的行業(yè)現(xiàn)實下，那些被列入“黑名單”的游客，可能根本就沒有重游的想法，所以不論是對他們予以“暫時禁入”處罰，還是處以“終身禁入”“永久禁入”處罰，兩者之間并沒有本質(zhì)區(qū)別，都威懾不到有不文明行為的游客，因為即便沒有被某個景區(qū)“拉黑”，他們也不會再來。 要讓“游客黑名單”更具威懾力，遏制游客的不文明行為，關(guān)鍵不在于是處以“暫時禁入”的處罰，還是處以“終身禁入”“永久禁入”的處罰，而是要將“游客黑名單”的處罰，由單個景區(qū)“拉黑”上升為全國景區(qū)“拉黑”，至少在某個區(qū)域“拉黑”。唯有如此，才能真正讓“游客黑名單”制度長出“利齒”。 當然，也要防范景區(qū)濫用“游客黑名單”制度，保障游客的合法權(quán)益。景區(qū)“拉黑”游客必須堅持規(guī)范化、合法化原則。一方面，游客的哪些不文明旅游行為可以被納入“黑名單”，是“暫時禁入”還是“終身禁入”“永久禁入”，以及游客采取哪些補救措施可從“黑名單”之中脫身等等，都需要進一步細化。另一方面，全國景區(qū)聯(lián)動“拉黑”不文明游客，必須遵循程序正義，充分保障游客的知情權(quán)，由文旅主管部門一錘定音，而不是由景區(qū)一紙官宣。
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