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淺析積極老齡化戰(zhàn)略下普惠養(yǎng)老服務(wù)法治體系構(gòu)建
◎ 尹迪
黨的二十大報告提出：“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)?！逼栈蒺B(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，既是促進(jìn)老年人共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果實現(xiàn)共同富裕的重要途徑，也是實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)覆蓋全體老年人的關(guān)鍵抓手。高質(zhì)量建設(shè)并發(fā)展普惠養(yǎng)老服務(wù)體系，需要轉(zhuǎn)變當(dāng)下以政策推進(jìn)為主的模式，邁向以法治引領(lǐng)和保障普惠養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。圍繞普惠養(yǎng)老服務(wù)供給構(gòu)建相應(yīng)法治體系，提高養(yǎng)老服務(wù)法治化水平，對于滿足基本養(yǎng)老服務(wù)需求、保障老年人基本權(quán)益，以及走出一條更加激發(fā)市場活力的中國式普惠養(yǎng)老服務(wù)之路具有重要意義，也是國家履行其公共服務(wù)和社會保障責(zé)任加強民生建設(shè)的重點領(lǐng)域之一。 積極老齡化強調(diào)老齡人口社會角色的轉(zhuǎn)變，保障老年人獲得相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)支持是實現(xiàn)老年人健康與參與的基礎(chǔ)，推進(jìn)普惠養(yǎng)老服務(wù)有效供給的本質(zhì)是協(xié)調(diào)老齡群體與社會均衡發(fā)展。當(dāng)前區(qū)域和城鄉(xiāng)之間普惠養(yǎng)老服務(wù)供給不均衡，普惠養(yǎng)老服務(wù)供給不足，兜底性與基礎(chǔ)性尚未充分實現(xiàn)，協(xié)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的全國性立法仍未出臺。養(yǎng)老服務(wù)從適度普惠到普惠的改革與供給，需要在法治軌道上穩(wěn)步推進(jìn)，才能協(xié)調(diào)普惠養(yǎng)老服務(wù)供給過程中各方主體的權(quán)利義務(wù)，為老年人獲取普惠養(yǎng)老服務(wù)提供制度依據(jù)與穩(wěn)定預(yù)期，為社會力量參與普惠養(yǎng)老服務(wù)供給提供清晰穩(wěn)定的支持措施與保障。普惠養(yǎng)老服務(wù)法治體系構(gòu)建應(yīng)圍繞普惠養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)供給方式變革的全過程展開。 首先，明確普惠養(yǎng)老服務(wù)的法律屬性，合理界定普惠養(yǎng)老服務(wù)的對象范圍，加強與其他養(yǎng)老保障制度的銜接。普惠養(yǎng)老服務(wù)屬于基本養(yǎng)老服務(wù)的范疇，其法律性質(zhì)應(yīng)屬于國家提供的基本公共服務(wù)。一方面，不同于補缺型養(yǎng)老服務(wù)對服務(wù)對象的篩選，普惠養(yǎng)老服務(wù)的對象具有全面性，普惠養(yǎng)老服務(wù)供給的目的是要實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)整體供給的可及性。為此，養(yǎng)老服務(wù)立法應(yīng)考量城鄉(xiāng)老齡人口的不同養(yǎng)老需求，提供可最大化覆蓋城鄉(xiāng)老齡人口的養(yǎng)老服務(wù)，為特殊老齡群體享有養(yǎng)老服務(wù)提供相應(yīng)便利，保障每個老年人從制度中所能獲取的養(yǎng)老服務(wù)機會的平等性與公平性。為此應(yīng)當(dāng)注重普惠養(yǎng)老服務(wù)對象與養(yǎng)老保障制度體系中其他如社會保險、社會救助等制度對象的銜接，尤其是在長期照護(hù)保險穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，更應(yīng)加強不同養(yǎng)老保障制度之間的對象與服務(wù)內(nèi)容方面的銜接，優(yōu)化配置養(yǎng)老服務(wù)資源，提升養(yǎng)老服務(wù)資源供給的效率。另一方面，普惠養(yǎng)老服務(wù)的供給要突出其可負(fù)擔(dān)性的特征，因而需要堅持公辦養(yǎng)老機構(gòu)的公益屬性和提供基本養(yǎng)老服務(wù)的功能，對于經(jīng)濟(jì)困難的失能、高齡、無人照顧、孤寡等特殊困難老年人要有相應(yīng)的財政補貼與保障機制，確保在所覆蓋的老齡人口中實現(xiàn)公平供給，確保老齡人口可以公平且可負(fù)擔(dān)地享有基本養(yǎng)老服務(wù)。 其次，完善普惠養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督管理機制，健全普惠養(yǎng)老服務(wù)風(fēng)險分擔(dān)機制，切實保障老年人在接受養(yǎng)老服務(wù)中的合法權(quán)益。不論是居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老還是機構(gòu)養(yǎng)老模式，高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的供給關(guān)系到對健康和生活質(zhì)量需求的滿足程度，要確保普惠養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范、有序發(fā)展，需要對養(yǎng)老服務(wù)過程進(jìn)行有效的監(jiān)督和評估。監(jiān)督與評估的前提是建立完備的老年人失能評估體系和養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建科學(xué)有效的評價標(biāo)準(zhǔn)及體系，對普惠養(yǎng)老服務(wù)供給方的信用和能力進(jìn)行有效監(jiān)督。對于政府購買服務(wù)、委托服務(wù)、政府和社會資本合作等方式提供的養(yǎng)老服務(wù)，可以通過合同約束養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量。針對實踐中出現(xiàn)的因養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)預(yù)收資金產(chǎn)生的風(fēng)險，則可以強化對養(yǎng)老服務(wù)合同的縱向監(jiān)督機制，如增加合同備案機制等，并夯實養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的法律責(zé)任。搭建養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管信息化平臺同等重要，要實現(xiàn)部門之間養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管信息的共享，形成監(jiān)管合力。與此同時，應(yīng)著重健全普惠養(yǎng)老服務(wù)供給中的風(fēng)險分擔(dān)機制，強化落實養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部管理責(zé)任，提高養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)抵御風(fēng)險的能力，可引導(dǎo)鼓勵養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運用綜合責(zé)任保險的方式應(yīng)對服務(wù)供給中的風(fēng)險，有條件的地方可針對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)綜合責(zé)任險與老年人意外傷害險予以補貼。此外，在明確老年人享有生活照料、健康管理、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等基本養(yǎng)老服務(wù)權(quán)利的基礎(chǔ)上，應(yīng)著重完善老年人權(quán)益救濟(jì)機制，針對權(quán)益遭受侵害的困難老年人及時予以救助以及相應(yīng)法律援助，健全相應(yīng)投訴處理機制，確保老年人在接受養(yǎng)老服務(wù)中的合法權(quán)益得到及時有效的保障。 最后，確立政府、市場與家庭三方協(xié)同的主體責(zé)任分配結(jié)構(gòu)，推動普惠養(yǎng)老服務(wù)供給方式由“政策供給”轉(zhuǎn)向“產(chǎn)業(yè)供給”，提升普惠養(yǎng)老服務(wù)的供給能力。政府應(yīng)通過制定優(yōu)惠政策、提供財政支持引導(dǎo)并鼓勵企業(yè)、社會組織和個人等市場主體積極參與，針對養(yǎng)老服務(wù)供給中從業(yè)人員短缺問題，可建立相應(yīng)“就業(yè)補貼”“崗位補貼”“技能提升激勵津貼”等補貼制度，綜合支持非營利性和營利性等不同性質(zhì)主體的參與；市場主體和社會組織也應(yīng)積極參與普惠養(yǎng)老服務(wù)的供給，提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)，推動形成多元化的普惠養(yǎng)老服務(wù)供給格局；同時，養(yǎng)老服務(wù)立法亦要加強家庭成員在養(yǎng)老服務(wù)中的參與作用，鼓勵家庭成員與老年人共同生活，提供家庭養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人的情感需求，以此促進(jìn)普惠養(yǎng)老服務(wù)供給的多元參與和合作治理。此外，應(yīng)加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的融合，確立這一過程中的政府職責(zé)體系及實現(xiàn)機制：首先，通過多元途徑例如購買養(yǎng)老服務(wù)，或是以財政出資引導(dǎo)設(shè)立相應(yīng)產(chǎn)業(yè)投資基金吸引社會資本參與普惠養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)項目；其次，為普惠養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)供給提供制度保障，如建立部門間規(guī)劃有序、協(xié)調(diào)一致的溝通與會議機制，落實養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的用地保障與財政補貼機制等；再次，在稅收優(yōu)惠、榮譽制度以及軟法倡導(dǎo)等方面加強政策與立法之間的銜接；最后，對普惠養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)及融資領(lǐng)域分別實施合規(guī)與審慎監(jiān)管，保障養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)、有序供給。 ［作者系華南理工大學(xué)法治經(jīng)濟(jì)與法治社會研究中心研究人員、長沙理工大學(xué)法學(xué)院講師；本文系廣州市哲學(xué)社科規(guī)劃2020年度課題“積極老齡化下廣州市普惠養(yǎng)老服務(wù)供給的法治保障研究”（2020GZQN07）的研究成果］ |
